Raportul anual al Consiliului Fiscal

ării poziţiei fiscale. În tabelul de mai jos este prezentat nivelul OTM pentru țările din UE, remarcându-se faptul că România se plasează într-un grup de doar 8 țări cu deficite structurale permise plasate la pragul de 1% din PIB ca urmare a unui nivel relativ redus al datoriei publice (Ungaria are ca OTM un deficit superior ca urmare a faptului că nu i se aplică deocamdată prevederile TSCG, nivelul fiind determinat în interiorul componentei preventive a PSC). În măsura în care datoria publică va crește – ceea ce este foarte probabil considerând deficitele bugetare ridicate din prezent – nu este exclus să asistăm la o revizuire a nivelului OTM pentru România, în sensul unui deficit structural permis mai mic. Tabelul 6: Nivelul OTM pentru ţările din UE Ţara Belgia Bulgaria R. Cehă Danemarca Germania Estonia OTM 0% -1% -1% -0,5% -0,5% 0% Ţara Irlanda Letonia Lituania Luxemburg Ungaria Malta OTM -0,5% -1% -1% -0,5% -1,5% 0% Ţara Olanda Austria Polonia România Slovenia Slovacia OTM -0,5% -0,5% -1% -1% 0% -0,5% Ţara Finlanda Suedia Italia Franța Croația Spania OTM -0,5% -1% 0% -0,4% -1,75% 0% Ţara Cipru Portugalia OTM 0% 0,25% Sursa: Programele de convergență (țările din zona non-euro) sau Programele de stabilitate (țările din zona euro) Notă: OTM stabilite în 2016. În perioada 2009-2015, deficitul bugetar structural s-a redus de la 8,8% din PIB la 0,56%, ritmul mediu de ajustare de 1,64 pp pe an până în 2014 fiind unul foarte rapid (vezi Graficul 4); în același timp trebuie avut în vedere și faptul că nivelul de pornire a fost unul ridicat şi a impus adoptarea rapidă a unor măsuri decisive pentru asigurarea sustenabilității politicii fiscale. Este de menționat faptul că această ajustare s-a făcut preponderent în anii 2010 și 2011 când deficitul bugetar structural s-a redus în medie cu 2,9 pp anual, consolidarea fiscală fiind realizată, în principal pe partea de cheltuieli prin intermediul reformelor în domeniul salarizării personalului bugetar, al sistemului public de pensii și al programării bugetare. Totodată, pe partea de venituri, cea mai importantă măsură a fost reprezentată de majorarea cotei standard de TVA de la 19% la 24% începând cu iulie 2010. 40 Teoretic, odată cu atingerea în anii 2014 şi 2015 a OTM procesul de consolidare fiscală inițiat în România în anul 2010 putea fi considerat încheiat, nefiind necesare alte ajustări fiscale. Trebuie însă avut în vedere și faptul că definirea țintei în termeni de deficit structural implică un obiectiv de deficit efectiv corespunzător ajustat în funcție de poziția economiei în cadrul ciclului economic, astfel că odată cu închiderea decalajului de producție (engl. output gap) în anul 2016 şi reintrarea sa în teritoriu pozitiv, proiectată pentru perioada 2017-2018, respectarea țintei de deficit structural de 1% din PIB ar fi echivalentă cu înregistrarea unor niveluri ale deficitului efectiv mai mici decât acest nivel (componenta ciclică a soldului bugetar va fi pozitivă). România a practicat în perioada 2006-2015 o politică fiscală puternic prociclică, stimulând intens, dar inutil şi contraproductiv economia în perioadele de expansiune (2006-2008) și frânând în perioadele în care aceasta a operat sub potențial (2010-2015), contribuind la amplificarea fluctuațiilor ciclului economic și la accentuarea dezechilibrelor acumulate în economie (vezi Graficul 4). Practic, prociclicitatea politicii fiscal-bugetare din perioada de ascensiune economică pre-criză, a epuizat spaţiul fiscal necesar pentru stimularea economiei în perioada de recesiune care a urmat, necesitatea reducerii deficitului bugetar în perioada crizei (în primul rând din cauza constrângerilor de finanţare) conducând astfel, în mod inevitabil, la menţinerea caracterului prociclic al politicii fiscal-bugetare. Astfel, acţiunea automată, benefică şi stabilizatoare a deficitului ciclic (stabilizatorii automaţi) a fost anulată de politica discreţionară prociclică. Graficul 4: Deficitul structural, impulsul fiscal şi excesul de cerere 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017f 2018f 0 10 -0,8 -1,4 -1,1 -1,0 -1,4 -0,6 -0,8 -0,6 -2,0 -2,1 -2,1 -2,2 -1 -2,5 -2,6 -2,8 -2,8 8 -2,9 -3,0 -3,5 -3,7 -3,9 -4,0 -3,7 -4,2 -2 -4,8 -5,4 6 -5,5 -5,6 -3 -6,9 4 -8,1 -4 -8,8 -9,5 -5 2 -6 0 -7 -2 -8 -9 -4 -10 -6 Sold bugetar (% din PIB) Sold bugetar structural** (% din PIB) Exces/Deficit de cerere Impuls fiscal* (scala din dreapta) *Definit ca variație a soldului structural (% din PIB) (+stimulativ, - contracționist) Sursa: AMECO, calcule proprii 41 Procesul de consolidare fiscală derulat pe perioada 2010-2015 a fost inversat parțial și de o manieră abruptă începând cu anul 2016 ca urmare a intrării în vigoare a noului Cod Fiscal care presupune o amplă relaxare fiscală 20 concomitent cu legiferarea simultană a unor majorări importante de cheltuieli, în special de natură salarială. Această evoluție este în flagrantă contradicție cu principiile 21 și regulile fiscale instituite de LRFB, precum și cu tratatele de guvernanță fiscală la nivel european al căror semnatar România este. Astfel, în anul 2016 conduita politicii fiscale a devenit expansionistă, impulsul fiscal fiind puternic pozitiv, însumând 2,07 pp din PIB, depăşindu-se semnificativ limitele impuse de respectarea OTM. În perioada 2017-2018, politica fiscală își va menține caracterul expansionist, impulsul fiscal fiind prognozat la circa 1,2% din PIB în anul 2017 și circa 0,2% din PIB în anul 2018, chiar dacă acest lucru implică depășirea cu mai mult de 2,8 pp din PIB a nivelului de deficit structural permis de OTM. Trebuie menționat și faptul că proiecția MFP inclusă în Programul de convergență 2017-2020 diferă semnificativ de cea a CE, anticipându-se deficite în jurul valorii de 3% din PIB pentru perioada 2017-2018, urmând ca acesta să urmeze o traiectorie de ajustare cu 1 pp în perioada 2019-2020. Conform prognozei CE, începând cu anul 2017 sunt estimate deviații şi mai mari de la obiectivul bugetar pe termen mediu, respectiv, niveluri ale soldului structural de -3,9% din PIB în 2017 şi -4,03% din PIB în 2018 22 , dar şi de la pragul de deficit bugetar stipulat de brațul corectiv al Pactului de Stabilitate și Creștere, fiind estimate deficite bugetare de 3,5% din PIB în anul 2017 şi 3,7% în anul 2018. De altfel, se constată o schimbare de paradigmă privind orientarea politicii fiscale şi bugetare pe termen mediu între SFB 2015-2017 (aferentă construcţiei bugetare pentru anul 2015) care prevedea ca repere: „prudenţa macroeconomică şi responsabilitatea fiscal- bugetară” cu menţinerea OTM la -1% din PIB şi SFB 2016-2018, respectiv 2017-2019 care se bazează pe „un angajament ferm în favoarea schimbării care să stimuleze creșterea economică” şi care consfinţesc abaterea de la OTM în perioada 2016-2019 şi reîntoarcerea pe o traiectorie de convergență către OTM începând cu anul 2018, respectiv 2019, fără să fie însă detaliate şi măsuri 20 Principalele măsuri din perspectiva impactului bugetar se referă la: extinderea sferei de aplicare a cotei reduse de TVA de 9% la toate produsele alimentare și serviciile de restaurant și catering începând cu luna iunie 2015, reducerea cotei standard de TVA la 20% în 2016, respectiv 19% în 2017, reducerea taxei pe construcții speciale la 1% în anul 2016 și eliminarea acesteia în anul 2017, diminuarea la 5% a impozitului pe dividende începând cu anul 2016 și renunțarea la supracciza la carburanți începând cu anul 2017. 21 Principiul responsabilității fiscale statuat de art. 4 al LRFB impune guvernului „să gestioneze politica fiscal-bugetară în mod prudent”. 22 Conform Programului de convergenţă 2017-2020, MFP prognozează pentru soldul structural valori de -2,9% din PIB în anul 2017 şi respectiv -3,0% din PIB în anul 2018 (ca urmare a unor estimări diferite de ale CE privind nivelul decalajului de producție în perioada 2016-2018 precum și pentru soldul bugetar efectiv în anii 2017-2018). 42 concrete în acest sens. În acest context, este relevant de evidențiat și menționarea în cadrul comunicatele recente ale agențiilor de rating a faptului că evaluările sunt condiționate de menţinerea progreselor în ceea ce privește poziția structurală a finanțelor publice23. Astfel, în aprilie 2017, conform precizărilor MFP, dar şi a comunicatelor agenţiilor de rating, Moody’s menţine calificativul Baa3 pentru datoria pe termen lung și cel de P-3 pentru datoria pe termen scurt, modificând perspectiva la stabilă (de la pozitivă), similar cu nivelul acordat de către celelalte agenții de rating (Standard & Poor's, Fitch și JCRA). Soldul bugetar structural, în pofida faptului că reflectă mai fidel poziția fiscală a unei economii, prezintă și o serie de dezavantaje, cel mai important fiind legat de incertitudinile asociate estimării acestuia. Astfel, valoarea soldului structural este dependentă de nivelul decalajului de producţie, la rândul său dependent de PIB potenţial, o mărime neobservabilă care este supusă deseori unor revizuiri mai mult sau mai puțin semnificative în funcţie de revizuirea datelor statistice şi de metodologia folosită. Față de varianta precedentă a raportului anual al Consiliului fiscal, traiectoria decalajului de producție a fost revizuită de către CE de la o estimare de 0,0% pentru anul 2016 şi 0,3% pentru anul 2017 în prognoza de primăvară a CE din 2016, la -0,1% pentru 2016 şi 0,7% în anul 2017, în prognoza de primăvară a CE din 2017, iar cea a deficitului structural de la o estimare de 2,8% pentru anul 2016 şi 3,4% pentru anul 2017 în prognoza de primăvară a CE din 2016, la 2,6% pentru 201624 şi 3,9% în anul 2017, în prognoza de primăvară a CE din 2017. În continuare, menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale inițiat în anul 2016 și continuat în anul 2017, în condiţiile unui decalaj de producție foarte aproape de zero în anul 2016 și pozitiv în 2017, nu face decât să contribuie la menținerea caracterului prociclic al politicii fiscale și la vulnerabilizarea poziției finanțelor publice în fața manifestării unor șocuri, nefiind deloc exclusă necesitatea unor corecții în perioade economice dificile. Mai mult, având în vedere și plasarea nivelului datoriei publice la finele anului 2016 la un nivel semnificativ mai ridicat față de anul 2007, respectiv 37,6% din PIB comparativ cu 13,2%, este dificil de imaginat existența unui spațiu fiscal pentru stimularea economiei în perioadele de recesiune, existând chiar riscuri și la adresa sustenabilității datoriei publice. De asemenea, o astfel de politică este în flagrantă contradicție cu regulile instituite de TSCG precum și de către LRFB, renunţându-se la menţinerea ţintei de deficit structural în perioada 2016-2019. În plus nu este indicată nici calea de ajustare către OTM, situație care persistă deja de un an, mecanismul de corecție 23 Comunicatul agenţiei Moody’s de la finalul anului 2016 menționa în mod explicit existenţa unor riscuri asociate conduitei politicii fiscale. 24 Deficitul structural pentru anul 2016 a fost revizuit în scădere de către CE şi ca urmare a măsurilor de tip one-off care au reprezentat -0,38% din PIB. 43 automată prezent în lege nefiind în acest moment funcțional de facto. III. 3. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap (în sumă de 750,3 mil. lei), au scăzut în anul 2016 cu 4,08% (respectiv un minus de 9,5 mld. lei) față de anul precedent, înregistrând un nivel de 222,97 mld. lei, reprezentând doar 29,28% din PIB, un minim al perioadei 2006-2016. Comparativ cu anul 2015, ponderea veniturilor bugetare în PIB s-a redus în mod semnificativ, respectiv cu 3,41 pp din PIB, scăderea fiind localizată atât la nivelul încasărilor din sume de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări25, respectiv cu -1,53 pp din PIB (cu mențiunea că anul 2015 a reprezentat un maxim al atragerii de fonduri europene, fiind termenul limită până la care puteau fi atrase fondurile aferente exercițiului financiar 2007-2013, iar în anul 2016 performanța atragerii fondurilor aferente noului exercițiului financiar 2014-2020 a fost mult sub așteptări), la nivelul veniturilor fiscale (-1,52 pp), precum și în cazul celor nefiscale (-0,31 pp). În cazul veniturilor fiscale, reduceri semnificative ale ponderii în PIB au înregistrat încasările din TVA (-1,26 pp, determinate de reducerea cotei standard de TVA de la 24% la 20%), din accize (-0,12 pp din PIB) din impozitul pe salarii și venit (-0,10 pp) și alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (cu -0,08 pp). Ușoare creșteri ale ponderii în PIB comparativ cu anul precedent au fost înregistrate la categoriile de venituri fiscale: impozitul pe profit (cu 0,08 pp), și alte impozite şi taxe fiscale (cu 0,03 pp din PIB). Este de menționat faptul că reducerea încasărilor la principalele categorii de venituri comparativ cu anul anterior, este cauzată în principal de modificările de natura relaxării fiscale introduse de noul Cod Fiscal, respectiv: scăderea cotei standard de TVA cu 4 pp, introducerea unor cote reduse de TVA (de 9% în cazul livrării apei potabile și a apei pentru irigații în agri