Raportul anual al Consiliului Fiscal

cultură, de 5% și în cazul livrării de manuale şcolare, cărţi, ziare şi unele reviste, precum și reducerea de la 9% la 5% pentru serviciile constând în permiterea accesului la castele, muzee); reducerea accizei pentru băuturile alcoolice (cu 30%), precum și abrogarea accizelor pe produsele de lux; reducerea impozitului pe dividende (de la 16% la 5%); eliminarea taxei de 1% pentru construcțiile agricole; eliminarea taxei hoteliere; modificarea impozitării microîntreprinderilor; anularea obligației plății contribuției de asigurări sociale de stat datorate de angajatori pentru personalul din armată, poliție și funcționarii publici cu statut special etc. În ceea ce privește evoluția încasărilor aferente impozitului pe venituri din salarii și contribuții sociale este reflectat și impactul reducerii cu aproape 3 mld. lei a sumelor compensatorii rezultate 25 Pe parcursul acestui subcapitol, veniturile din fonduri UE sunt cumulate pentru exercițiile financiare 2007-2013 și 2014-2020. 44 din hotărâri judecătorești comparativ cu anul 2015. Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile bugetare au fost inferioare cu 7,1 mld. lei (-3,1%), respectiv mai mici cu 0,93 pp din PIB, în principal ca urmare a unei evoluții cu mult sub estimări a atragerii de fonduri europene aferente noului exercițiu financiar (-0,90 pp din PIB), în timp ce creșterea cu 0,12 pp din PIB a veniturilor fiscale, pe fondul unor indicatori macroeconomici superiori prognozei inițiale, a fost anulată de performanța sub așteptări a veniturilor nefiscale (-0,16 pp din PIB) și a încasărilor din contribuții sociale (-0,10 pp din PIB). În cazul veniturilor fiscale, evoluții superioare estimărilor inițiale au înregistrat încasările din impozitul pe profit (+0,13 pp din PIB), explicabile prin prisma unei elasticități ridicate a acestui agregat bugetar la dinamica PIB, încasările din impozitul pe salarii și venit (+0,19 pp din PIB), pe fondul unui avans, comparativ cu anul 2015, al numărului mediu de salariați cu 3,4% și a câștigului salarial mediu brut cu 12,8%, valori net superioare prognozelor inițiale, dar și de triplarea dividendelor încasate care au compensat parțial reducerea cotei de impozitare de la 16% la 5%. Un minus de venituri s-a înregistrat la nivelul încasărilor din alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (-0,22 pp din PIB, respectiv -1,74 mld. lei), din cauza nerealizării veniturilor prevăzute în bugetul fondului național unic de sănătate, respectiv a contribuției datorată pentru contractele cost-volum/cost-volum-rezultat și la accize (-0,06 pp din PIB) explicate de MFP prin modificări ale accizelor la produsele energetice în luna decembrie, în contextul optimizării fiscale a operatorilor economici din perspectiva reducerii acestora de la 1 ianuarie 2017. 45 III.3.1. TVA și accize Încasările din TVA în standarde cash, nete de Graficul 5: Venituri din TVA în anul 2016 impactul schemelor de compensare de tip swap, (mld. lei) au înregistrat în anul 2016 un nivel de 51,39 mld. lei, respectiv 6,75% din PIB, fiind ușor superioare celor avute în vedere la fundamentarea 1,07 1,07 0,92 0,29 proiectului de buget, respectiv cu circa 116 mil. lei. Acest rezultat apare pe fondul unor venituri apreciate de către Consiliul fiscal drept supraevaluate 26 la momentul elaborării bugetului inițial pe anul 2016, compensate însă 51,27 52,13 52,20 51,39 de un avans peste așteptări al bazei macroeconomice relevante (consumul final al gospodăriilor populației, exclusiv componenta de autoconsum și al IFSLSG27) de 8,2% față de avansul de 6,2% avut în vedere la elaborarea Program inițial Prima A doua Execuția rectificare rectificare proiectului de buget pe anul 2016, de un plus Fără scheme de compensare Swap semnificativ de venituri în luna ianuarie și de îmbunătățirea eficienței colectării. Sursa: MFP În Graficul 5 este prezentată evoluția încasărilor programate în proiectul de buget și cu ocazia rectificărilor bugetare precum și încasările efective, inclusiv pentru schemele de compensare. Astfel, încasările din TVA, nete de impactul schemei tip swap au înregistrat valori apropiate de cele programate iniţial (+0,2%), dar inferioare celor avute în vedere la elaborarea celor două rectificări bugetare (cu -1,4% la prima rectificare bugetară, respectiv cu -1,6% la cea de a doua). Trebuie menționat și faptul că, în luna ianuarie (pentru care cota standard a fost de 24%) încasările au fost cu mult peste aşteptările iniţiale însumând 6,97 mld. lei (față de 5,96 mld. lei în ianuarie 2015), ca urmare a realizării unui volum mare de investiţii în ultima lună a anului 2015, 26 În Opinia privind bugetul pentru anul 2016, Consiliul fiscal a avertizat asupra supraevaluării de către MFP a veniturilor din TVA cu 3,2 miliarde de lei, din care circa 1 mld. lei avea drept sursă o evaluare superioară a MFP comparativ cu CF privind efectul de runda întâi pe 11 luni al reducerii cotei standard de TVA la 20%. Ulterior, cu ocazia primei rectificări bugetare, CF a reconsiderat rezervele exprimate pentru construcția bugetară inițială, având în vedere nivelul peste așteptări al încasărilor din luna ianuarie, dinamica consumului privat superioară estimărilor iniţiale (reflectată în revizuirile ascendente ale dinamicilor proiectate de CNP), precum și nivelul superior al încasărilor din TVA aferente anului 2015 comparativ cu estimările disponibile la momentul elaborării proiectului de buget. 27 Instituții fără scop lucrativ aflate în serviciul gospodăriilor populației. 46 an care a reprezentat termenul limită pentru atragerea fondurilor europene aferente exerciţiului financiar 2007-2013. Şi în cazul schemei de compensare „în lanț” care ar fi suplimentat veniturile din TVA, în programul inițial aferent anului 2016 nivelul a fost proiectat la 1.070 mil. lei, ulterior fiind redus cu 147 mil. lei la a doua rectificare bugetară până la un nivel de 923 mil. lei, însă la nivelul execuției finale, încasările din TVA aferente schemei swap au însumat doar 287 mil. lei (26,8% din programul iniţial). Față de anul precedent, nivelul încasărilor corespunzătoare acestui agregat bugetar, nete de impactul schemelor de tip swap s-a redus cu 9,8% (respectiv un minus de 5,6 mld. lei) ca efect al implementării setului de măsuri de relaxare fiscală introduse de noul Cod Fiscal pentru anul 2016, respectiv reducerea cotei de TVA de la 24% la 20% și extinderea aplicabilității cotei reduse de TVA de 9% pentru apă potabilă și apă pentru irigații în agricultură, respectiv de 5% (în cazul livrării de manuale şcolare, cărţi, ziare, unele reviste și pentru serviciile constând în permiterea accesului la castele, muzee), după ce în anul anterior, începând cu data de 1 iunie s-a redus cota TVA pentru alimente, restaurante și servicii de catering de la 24% la 9%. Este de interes realizarea unei analize cu privire la felul în care au performat încasările din TVA comparativ cu ceea ce ar fi fost justificat de impactul măsurilor discreționare adoptate și de evoluția bazei macroeconomice relevante, pentru a oferi un prim indiciu cu privire la evoluția eficienței colectării în anul 2016. Astfel, aplicând metodologia de proiecție a încasărilor din TVA descrisă în opinia Consiliului fiscal cu privire la proiectul de buget pe anul 2016, impactul bugetar al măsurilor discreționare a fost revizuit ascendent la 8,58 mld. lei ca urmare a unui consum mai ridicat, dar și a considerării reducerii TVA la 9% pentru apa potabilă și apa pentru irigații în agricultură, iar încasările teoretice din TVA care ar fi trebuit să prevaleze în aceste condiții au fost recalculate la un nivel de 50,06 mld. lei. În aceste condiții, rezultă un plus de venituri de circa 1,33 mld. lei, care ar putea fi atribuibil îmbunătățirii eficienței colectării. Cu toate acestea, dacă considerăm și încasările excepționale aferente lunii ianuarie 2016 care au adus un plus de 1 mld. lei comparativ cu anul anterior (6,97 mld. lei, respectiv +11,4% față de ianuarie 2015, pe fondul accelerării investițiilor din fonduri UE în ultima lună a anului 2015), plusul de încasări rezultat din îmbunătățirea eficienței colectării în anul 2016 poate fi apreciat în jurul valorii de 300 de mil. lei. Din perspectiva analizei evoluției fluxului lunar al încasărilor efective în anul 2016 comparativ cu anul anterior, pe lângă impactul reducerii cotei standard de TVA cu 4 pp și al extinderii aplicabilității cotelor reduse de TVA este de menționat faptul că, în prima jumătate a anului este observabil și impactul extinderii sferei de aplicare a cotei reduse de TVA la produsele alimentare și servicii de restaurant și catering, implementată din luna iunie a anului 2015. Astfel, așa cum se poate observa și în Graficul 6, în care se detaliază evoluţia încasărilor din TVA nete de swap din perioada ianuarie–decembrie 2016 comparativ cu aceeași perioadă a anului anterior, în anul 47 2016 încasările efective28 s-au redus în termeni nominali cu 9,8%, respectiv cu 12,9%, excluzând luna ianuarie. În perioada februarie-iunie 2016 încasările s-au redus cu 16,4%, fiind influențate de scăderea cotei TVA cu 4 pp, dar și de extinderea aplicabilității cotei reduse de 9% pentru alimente de la 1 iunie 2015, iar în semestrul al doilea cu 10,1%. Similar cu determinarea încasărilor teoretice anuale din TVA care ar fi trebuit să prevaleze în condițiile evoluției efective a consumului și a măsurilor discreționare adoptate, același exercițiu poate fi reluat și prin prisma încasărilor lunare. Astfel, veniturile din TVA ar fi trebuit să se diminueze cu -12,1% (respectiv, exclusiv luna ianuarie, cu -14,5%), ceea ce, comparativ cu dinamica încasărilor efective sugerează de asemenea o îmbunătățire a eficienței colectării pe parcursul anului 2016. Pentru a determina cum a evoluat eficiența colectării pe parcursul anului (excluzând luna ianuarie, din considerentele sus-menționate), vor fi analizate separat dinamica încasărilor teoretice comparativ cu cele efective din perioada februarie-iunie 2016, respectiv din semestrul al doilea față de aceeași perioadă a anului precedent. Astfel, media lunară a încasărilor teoretice, nete de schema de tip swap, în perioada februarie-iunie 2016 s-a situat la nivelul de 3.730 mil. lei în scădere cu 19,5% faţă de aceeaşi perioadă a anului 2015, în timp ce media lunară a încasărilor efective s-a situat la un nivel de 3.873 mil. lei (-16,4% comparativ cu media perioadei similare din anul anterior) ceea ce se traduce printr-un flux lunar suplimentar de circa 143 mil. lei atribuibil creșterii eficienței colectării (respectiv, cumulat pentru primele 5 luni ale anului 2016, un plus de 713 mil. lei). În sens contrar, în semestrul al doilea fluxul lunar al încasărilor efective a fost de 4.177 mil. lei (-10,1% raportat la perioada similară a anului anterior), inferior fluxului lunar al încasărilor care ar fi trebuit să prevaleze de 4.245 mil. lei (cu 8,6% mai redus comparativ cu media semestrului al doilea din anul 2016), ceea ce sugerează că în al doilea semestru a avut loc o înrăutățire a eficienței colectării, rezultând un minus de 409 mil. lei. Însumând, rezultă pentru cele 11 luni analizate un plus de 304 mil. lei aferente veniturilor din TVA ca urmare a îmbunătăţirii eficienţei colectării în anul 2016, aceasta având loc în prima jumătate a anului. 28 TVA încasat reprezintă valorile observabile în execuția bugetară lunară, acestea fiind egale cu TVA colectat minus TVA rambursat, fiind influențate astfel și de dinamica rambursărilor de TVA care poate suferi variații lunare semnificative. 48  Graficul 6: Rata de creștere a TVA, față de aceeași perioadă a anului trecut 40% TVA colectat TVA rambursat TVA încasat 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% -50% -60% -70% ian.16 feb.16 mar.16 apr.16 mai.16 iun.16 iul.16 aug.16 sept.16 oct.16 nov.16 dec.16 TVA colectat 11,35% -10,02% -11,48% -17,10% -16,97% -19,18% -11,22% -10,29% -8,19% -13,20% -13,66% -20,69% TVA rambursat -18,91% 7,12% -0,08% 29,15% -58,97% -21,49% -2,22% -27,60% -26,67% -18,13% -14,51% -29,38% TVA încasat 16,90% -15,39% -14,56% -28,60% -2,57% -18,60% -14,14% -3,50% -1,79% -11,87% -13,43% -14,73% Sursa: MFP, calcule Consiliul fiscal De asemenea, dacă este analizată strict evoluţia veniturilor din TVA colectată (egale cu TVA încasat plus rambursări de TVA) în anul 2016 (Graficul 6), se observă că acestea au avut un ritm mediu lunar inferior celui al încasările efective cu 1,8 pp, acestea din urmă fiind influențate favorabil de diminuarea rambursărilor de TVA față de aceeași perioadă a anului trecut cu 17,4% (circa 3,15 mld. de lei). În continuare va fi evaluată eficiența colectării impozitelor prin intermediul raportului dintre rata implicită de impozitare (definită ca raport între veniturile efectiv colectate pentru un anumit tip de impozit şi baza macroeconomică de impozitare corespunzătoare) şi cota medie ponderată de impozitare. În legătură cu aceasta din urmă, pe cazul TVA, trebuie subliniat că, începând din anul trecut, cu ocazia lansării Raportului anual pe anul 2015, s-a determinat cota medie ponderată de impozitare29, ceea ce reprezintă o modificare de metodologie față de rapoartele aferente anilor 2010-2014 ale Consiliului fiscal, iar rezultatele obținute nu sunt comparabile cu cele din aceste ediții. De menționat faptul că ponderile utilizate pentru determinarea cotei medii ponderate de TVA sunt cele aferente indicelui armonizat al prețurilor de consum (IAPC), acestea fiind singurele 29 Anterior a fost utilizată cota standard de TVA, în anul 2015 fiind introdusă cota medie care ține cont de efectul cotelor reduse, fiind determinată în funcție de ponderea produselor în coșul de consum și de cota TVA aferentă precum și de momentul de timp al introducerii modificărilor legislative privind nivelul cotei TVA. 49 surse disponibile pentru comparații internaționale, și reprezintă doar un proxy pentru cota medie ponderată de TVA la nivelul întregii economii. Spre exemplificare, cota medie ponderată de TVA pentru România determinată pe baza IAPC în anul 2016 este de 14,6% în timp ce cota medie ponderată la nivelul întregii economii este probabil mai mare, având în vedere ponderea mai ridicată a bunurilor și serviciilor cu cotă redusă care se regăsesc în coșul de consum, calculele CF supraevaluând astfel, într-o anumită măsură, eficiența colectării. În Graficul 7 se prezintă evoluția cotei implicite de impozitare şi a indicelui de eficienţă a colectării aferente TVA în România, utilizând ca bază de impozitare atât consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG (scala din dreapta, în culoare albastră), cât și consumul final al gospodăriilor populației și al IFSLSG exclusiv autoconsumul (care în cazul României are o pondere însemnată, rezultatele pentru eficiența colectării fiind superioare 30 (scala din dreapta, în culoare verde). Utilizând metodologia descrisă mai sus, se poate observa înregistrarea unei ușoare creșteri a gradului de eficiență a taxării pentru TVA în România în anul 2016 comparativ cu anul anterior (+0,3% pentru baza de impozitare exclusiv autoconsumul, respectiv +1,2% în cazul includerii acestuia în bază), anul 2015 marcând un salt semnificativ pentru acest indicator comparativ cu perioada post criză (între +20% și 22% - în funcție de baza de impozitare folosită - comparativ cu media 2009-2014). De menționat că, în anul 2016 s-a înregistrat o diferență relativ mare între evoluția agregatului încasări din TVA exprimat în standarde ESA 2010 (care este utilizat pentru determinarea indicilor de eficiență a colectării), respectiv o reducere cu 14,4% comparativ cu anul 2015 și cash (-9,8%), explicate în principal de realizarea unui volum mare de investiții în ultima lună a anului 2015 (an care a reprezentat termenul limită pentru atragerea fondurilor europene aferente exerciţiului financiar 2007-2013), încasările din luna ianuarie (aferente vânzărilor lunii decembrie din anul anterior) fiind contabilizate în execuția anului anterior în termeni ESA, respectiv, în anul curent în termeni cash. Analizând evoluția indicelui de eficienţă a colectării aferente TVA (Graficul 7), se poate observa cum, după o relativă stabilitate a indicelui de eficienţă în perioada 2011-2013, a avut loc o deteriorare semnificativă a acestuia în anul 2014. Ulterior scăderii cotei TVA la alimente, restaurante și servicii de catering de la 24% la 9% de la 1 iunie 2015, respectiv a unei cote medii ponderate de TVA de 18,3% în anul 2015 (apropiată de cea înregistrată în anii 2008-2009, respectiv de 18,2%), s-a manifestat o îmbunătățire substanțială la nivelul eficienței taxării pentru TVA, și un progres major din punct de vedere al colectării față de anul de debut al crizei economice și financiare. Ritmul mai crescut al eficienței colectării comparativ cu anii anteriori a fost menținut și în anul 2016, în condițiile scăderii cu 4 pp a cotei standard de TVA și a extinderii aplicabilității cotelor reduse de TVA de 9%, respectiv de 5%31. 30 În funcție de ponderea autoconsumului în consumul populației, valorile ac