Raportul anual al Consiliului Fiscal

liză cu privire la derularea politicii fiscal-bugetare din anul precedent față de cea aprobată prin strategia fiscal-bugetară și bugetul anual” și să includă: a) evaluarea ex-post a prognozelor macroeconomice și bugetare cuprinse în strategia fiscal- bugetară și în bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului, inclusiv semnalarea, dacă este cazul, a unor eventuale deviații persistente de același sens ale prognozelor macroeconomice față de datele efective, care s-au înregistrat pe o perioadă de cel puțin 4 ani consecutivi; b) evaluarea obiectivelor, țintelor și indicatorilor stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin bugetul anual din anul bugetar care face obiectul raportului; c) evaluarea performanței Guvernului și a modului cum au fost respectate principiile și regulile prevăzute de prezenta lege în anul bugetar precedent; d) opiniile și recomandările Consiliului fiscal în vederea îmbunătățirii politicii fiscal-bugetare în anul bugetar curent, în conformitate cu principiile și regulile prevăzute de prezenta lege. Potrivit prevederii art. 26 alineatul (1) din LRFB, până la data de 31 iulie a fiecărui an, Ministerul Finanţelor Publice (MFP) are obligația de a înainta Guvernului strategia fiscal-bugetară pentru următorii 3 ani însoțită de proiectul legii pentru aprobarea plafoanelor specificate în cadrul fiscal- bugetar. Strategia fiscal-bugetară aferentă perioadei 2016-2018 a fost elaborată și aprobată în luna decembrie 2015, concomitent cu elaborarea propunerii de buget pentru anul 2016, ceea ce implică un cadru fiscal-bugetar identic pentru anul 2016 în ambele documente sus-menționate. În aceste condiții, obligația Consiliului fiscal de a evalua în cadrul Raportului anual obiectivele, țintele și indicatorii stabiliți prin strategia fiscal-bugetară și prin buget se reduce la o analiză ex- post a proiecțiilor cuprinse în proiectul de buget, monitorizarea respectării ex-ante a regulilor cu privire la respectarea limitelor stabilite pentru indicatorii bugetari prevăzuți prin Legea plafoanelor fiind, în această situație, irelevantă. Atragem atenția că această situație s-a perpetuat în ultimii 3 ani, Guvernul emițând Strategia fiscal-bugetară sau o variantă actualizată a sa concomitent cu proiectul de buget al anului aferent, ceea ce nu este de natură să creeze o planificare fiscal-bugetară eficientă care să se bazeze pe respectarea ex-ante a regulilor fiscale. 29 Bugetul general consolidat pentru anul 2016 a fost fundamentat pe un scenariu de evoluție macroeconomică cu o creștere economică evaluată la 4,1% în termeni reali, în timp ce ținta de deficit bugetar a fost proiectată la 2,8% din PIB în termeni cash, respectiv un deficit în termeni ESA 2010 de 2,95% din PIB. Ca urmare a măsurilor de relaxare fiscală adoptate, a fost prognozată o deviere deliberată de la obiectivul bugetar pe termen mediu (OTM, engl. medium term objective - MTO) în anul 2016 (dar și în perioada 2017-2019), respectiv un deficit bugetar structural de maxim 1% din PIB, deficitul structural aferent anului 2016 fiind estimat la 2,73% din PIB. Execuția bugetară finală a consemnat încadrarea în ținta de deficit, potrivit metodologiei cash, deficitul bugetar situându-se la un nivel de 2,4% din PIB, respectiv 18,29 mld. lei (comparativ cu o proiecție de 20,9 mld. lei). În schimb, conform metodologiei ESA, deficitul bugetar s-a situat la 3,04% din PIB, respectiv 23,13 mld. lei, depășind ținta proiectată de 2,95% din PIB și marginal, chiar și valoarea de referință stipulată de brațul corectiv al Pactului de Stabilitate și Creștere. Ecartul semnificativ mai ridicat comparativ cu proiecțiile inițiale între deficitul bugetar potrivit metodologiei cash și cel potrivit ESA 2010 - de circa 0,65% din PIB comparativ cu 0,15% din PIB – a fost determinat în principal de: impactul Legii 85/2016 referitoare la personalul didactic care nu a obținut hotărâri judecătorești pentru plata diferențelor salariale pentru perioada octombrie 2008 - 13 mai 2011 şi beneficiază de aceste drepturi începând cu anul 2016, ceea ce a implicat cheltuieli suplimentare de circa 3,8 mld. lei preluate integral în execuția potrivit ESA 2010, în timp ce execuția cash include doar suma efectiv plătită în anul 2016 de circa 908 mil. lei (ecart generat între ESA 2010 şi cash de 2,9 mld lei sau circa 0,38% din PIB); diferența între deciziile de despăgubire stabilite de Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților în cuantum de 2,13 mld. lei și sumele efectiv plătite în cuantum de 0,75 mld. lei (ecart generat între ESA 2010 şi cash de 1,38 mld. lei sau circa 0,18% din PIB). Se remarcă faptul că majorarea ecartului între deficitul bugetar potrivit metodologiei europene și cel potrivit metodologiei naționale a avut loc în principal pe seama unor factori temporari. Contribuția companiilor de stat consolidate în sectorul administrației publice la soldul bugetar consolidat a fost în anul 2016 una pozitivă, de circa 1,6 mld. lei, în creștere cu circa 0,4 mld. lei comparativ cu anul anterior. Din perspectiva regulilor politicii fiscal-bugetare, plafoanele nominale în care ar fi trebuit să se încadreze în anul 2016 soldul BGC, soldul primar, cheltuielile totale ale acestuia (exclusiv veniturile din fonduri europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori), precum și cheltuielile de personal au fost stabilite prin Legea nr. 338/2015 14 (a se vedea Tabelul 2 de mai jos). Execuția bugetară confirmă respectarea plafoanelor atât pentru soldul bugetar și soldul primar, cât și pentru cheltuielile totale (exclusiv veniturile din fonduri 14 Legea privind aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în Strategia fiscal-bugetară intrată în vigoare în decembrie 2015. 30 europene post-aderare, fonduri pre-aderare și asistența financiară a altor donatori), dar și cele de personal. Atragem atenția asupra faptului că aceste plafoane au fost respectate ex-post doar datorită sub execuției cheltuielilor programate, regulile fiscale fiind încălcate ex-ante, în planificarea bugetară, cu ocazia celor două rectificări bugetare. Tabelul 2: Plafoane nominale ale soldului BGC, cheltuielilor totale şi de personal Legea nr.338/2015 Execuție 2016 din care: din care: Cheltuieli Cheltuieli Cheltuieli Soldul BGC Cheltuieli Soldul BGC totale* totale* de de personal personal mil. lei -20.905,50 238.875,50 57.334,90 -18.294,34 235.155,22 57.040,07 % din PIB -2,8% 31,5% 7,7% -2,4% 31,0% 7,5% * Exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori Sursa: MFP Prima rectificare bugetară, aprobată la începutul lunii august 2016, prevedea o majorare atât a veniturilor, cât și a cheltuielilor BGC comparativ cu bugetul inițial aprobat de 4,2 mld. lei, menținând soldul bugetar la nivelul nominal proiectat inițial de -20,9 mld. lei. Raportat la limitele plafoanelor stipulate de Legea nr. 338/2015, se constata respectarea acestora în cazul soldului bugetar al BGC, care a fost menținut la nivelul stabilit inițial, cât și în cazul soldului primar, însă cheltuielile de personal și cheltuielile totale, exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori au depășit limitele din legea mai sus menționată15, fiind în contradicție cu regulile fiscale instituite de art. 12 lit. a), b) și c) ale LRFB, precum și cu art. 17 alin. (2) care interzice majorarea cheltuielilor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare, art. 24 care interzice majorarea cheltuielilor totale ale BGC cu prilejul rectificărilor bugetare altfel decât pentru plata serviciului datoriei publice și plata contribuției României la bugetul UE și art. 26 alin. (5) care reafirmă obligativitatea plafoanelor instituite prin lege pentru anul bugetar următor. Este important de menționat, de asemenea, că varianta aprobată a primei rectificări bugetare diferă de cea notificată Consiliul fiscal, astfel că cifrele de față nu corespund cu cele din opinia emisă la începutul lunii august 2016. Atât veniturile cât și cheltuielile din rectificarea bugetară aprobată sunt cu 450 de milioane lei mai mici decât cele din forma primită de către Consiliul fiscal, diferența manifestându-se pe venituri, exclusiv la categoria încasări din TVA, iar la cheltuieli pe mai multe subcategorii. 15 Depășiri ale plafoanelor cheltuielilor de personal cu +1,5 mld. lei, iar în cazul cheltuielilor totale exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori cu +2,7 mld. lei. 31 La nivelul veniturilor bugetare, propunerea de rectificare a avut în vedere majorarea acestora cu circa 4,2 mld. lei. Agregatele de venituri la care, în contextul execuției la jumătatea anului, s-au operat modificări importante comparativ cu bugetul inițial au fost: venituri nefiscale (+1.484 mil. lei), impozitul pe profit (+1.053 mil. lei), impozitul pe venit și salarii (+897 mil. lei), TVA (+856 mil. lei), alte impozite pe venit, profit și câștiguri din capital (+470 mil. lei) și contribuții de asigurări (-982 mil. lei). Consiliul fiscal a atras atenția asupra revizuirii ascendente a veniturilor nefiscale, subliniind riscul ca sumele efective la finele anului să fie inferioare programului actualizat, de altfel, execuția finală consemnând un rezultat cu 2.692 mil. lei inferior comparativ cu suma prevăzută la prima rectificare și cu 1.208 mil. lei mai mic decât programul inițial. În partea a doua a anului 2016, Guvernul previziona încasări extraordinare de circa 847 mil. lei corespunzătoare reclasificării unor sume provenite din finanțarea bugetară a anilor precedenți, iar Consiliul fiscal a avertizat că este dificil de reconciliat sub-performanța manifestată la nivelul execuției semestriale cu revizuirea ascendentă a programului pentru întreg anul 2016, chiar luând în calcul aceste venituri temporare. Consiliul fiscal se arăta, de asemenea, extrem de sceptic la adresa nivelului propus pentru intrările din fonduri post-aderare aferente exercițiului financiar 2014- 2020, în condițiile în care la finele primului semestru veniturile corespunzătoare reprezentau doar 5,1% din suma bugetată pentru întregul an. În contextul în care execuția la șase luni releva o slabă absorbție a fondurilor europene și mai ales în condițiile în care experiența istorică indica faptul că era puțin probabil ca accelerarea intrărilor de fonduri europene în a doua parte a anului să fie suficientă pentru a apropia veniturile de nivelurile programate, nivelul propus apărea drept nerealizabil, iar acest lucru a fost confirmat de execuția bugetară aferentă anului 2016. La nivelul cheltuielilor bugetare, majorarea cu 4,2 mld. lei a fost determinată de creșterea la nivelul proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile (+2.292 mil. lei), cheltuieli de personal (+1.500 mil. lei) şi asistență socială (+1.376 mil. lei). O revizuire masivă descendentă a proiecției a avut loc la nivelul proiectelor cu finanțare din fonduri externe nerambursabile post aderare 2014-2020 (-2.034 mil. lei). Propunerea de revizuire pentru agregatul asistență socială s-a datorat doar într-o proporție de o treime măsurilor legislative apărute ulterior aprobării bugetului pe 2016 (Legea nr. 66/2016 privind majorarea și modificarea modalității de stabilire a indemnizației lunare pentru creșterea copilului și stimulentului de inserție cu un impact de +305 mil. lei, respectiv Legea nr. 342/2015 – aprobată pe 22 decembrie 2015 – privind excluderea alocației de stat din veniturile familiei la stabilirea ajutorului social cu un impact de +140 mil. lei) și preponderent tendințelor relevate de execuția bugetară semestrială, în condițiile în care cheltuielile la finele lunii iunie indicau realizarea a mai mult de jumătate din alocarea inițială pe întregul an și prefigurau cheltuieli suplimentare de circa 900 mil. lei. Revizuirea ascendentă a cheltuielilor de personal a apărut ca efect combinat al sumelor compensatorii ce decurg din Legea nr. 85/2016 (cu un impact aferent execuției cash de circa 1 mld. de lei), majorărilor salariale din luna august 2016 și economiilor relevate de execuția bugetară la finele semestrului întâi, în condițiile în care plățile reprezentau 48,5% din suma alocată inițial pentru întregul an. 32 Cea de-a doua rectificare bugetară, aprobată în luna noiembrie 2016, comparativ cu parametrii aprobați în contextul primei rectificări bugetare, a prevăzut o majorare a veniturilor și cheltuielilor estimate ale BGC cu aproximativ 0,5 mld. lei, cu menținerea țintei de deficit bugetar la nivelul proiectat inițial (20,9 mld. lei). Propunerea de rectificare încălca: prevederile art. 12, lit. a), b) și lit. c) care interzic depășirea plafoanelor nominale și procentuale din PIB a soldului bugetului general consolidat, soldului primar, cheltuielilor de personal și a cheltuielilor totale ale bugetului general consolidat, excluzând asistența financiară din partea UE și a altor donatori (excepție făcând doar soldul BGC ca nivel nominal și ca procent din PIB); art. 17 alin. (2) conform căruia cheltuielile de personal nu pot fi majorate pe parcursul anului bugetar, cu ocazia rectificărilor bugetare; art. 24 conform căruia cheltuielile totale, excluzând asistența financiară din partea UE și a altor donatori, pot fi suplimentate cu ocazia rectificărilor bugetare numai pentru plata serviciului datoriei publice și pentru plata contribuției României la bugetul UE. Veniturile BGC au fost revizuite ascendent cu 489,2 mil. lei (sumă netă de swap) comparativ cu nivelul programat în prima rectificare bugetară. Categoriile de venituri bugetare care au suferit modificări față de valorile prognozate cu prilejul primei rectificări bugetare, considerând valori nete de swap au fost reprezentate de: impozitul pe salarii și venit (+567,3 mil. lei), venituri nefiscale (+182,5 mil. lei), taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-121,9 mil. lei). Consiliul fiscal și-a reiterat în opinia sa asupra celei de- a doua rectificări bugetare, rezervele exprimate cu prilejul primei rectificări bugetare cu privire la nivelul mult prea ridicat al veniturilor nefiscale proiectate. De asemenea, Consiliul fiscal a subliniat că menținerea proiecției privind sumele estimate a fi atrase din fonduri europene pentru anul 2016 în contextul în care încasările la finele lunii septembrie reprezentau doar 22% din suma propusă pentru întreg anul, reprezenta o evoluție extrem de puțin probabilă. Execuția la final de an a arătat de altfel necesitatea unei rectificări în sensul diminuării considerabile a acestui agregat bugetar. Eliminând influența schemelor de compensare în lanț a arieratelor bugetare, modificarea cheltuielilor bugetare cu 442,2 mil. lei a fost localizată la nivelul următoarelor principale categorii: asistență socială (1.132,9 mil. lei), cheltuieli de capital (+593,9 mil. lei), dobânzi (-680,8 mil. lei), bunuri și servicii (-454,0 mil. lei). Consiliul fiscal se arăta încă o dată sceptic asupra efectuării cheltuielilor de investiții la nivelul programat, dat fiind că Guvernul avea în vedere cheltuirea în ultimul trimestru al anului a mai mult decât dublul sumelor cheltuite în primele trei trimestre din anul 2016. Revizuirea ascendentă a cheltuielilor cu asistența socială a avut drept surse majorarea alocărilor pentru acest capitol în bugetul de stat cu 426,3 mil. lei, precum și creșterea cheltuielilor programate pentru asistență socială la nivelul bugetelor locale cu 674,6 mil. lei. Cheltuielile suplimentare nu au survenit ca urmare a unor măsuri legislative noi, ci bugetării insuficiente la nivelul bugetului de stat a cheltuielilor aferente pensiilor militare, iar la nivelul bugetelor locale, a cheltuielilor prilejuite de plata indemnizațiilor persoanelor cu handicap care renunță la 33 însoțitor. În ceea ce privește relevanța regulilor bugetare și angajamentul față de respectarea disciplinei fiscale, se poate aprecia că, de la elaborarea LRFB în anul 2010 și până în prezent, regulile fiscale naționale au exercitat o constrângere slabă asupra decidenților de politici fiscal bugetare, ceea ce a determinat: - nerespectarea plafoanelor anuale stabilite pentru deficitul BGC, deficitul primar, cheltuielile totale și cele de personal, acestea fiind frecvent încălcate ex-post; - încălcarea frecventă a interdicției privind majorarea cheltuielilor totale și a celor de personal cu prilejul rectificărilor bugetare; - Strategia fiscal-bugetară nu a fost elaborată la timp (31 iulie); - de regulă, măsurile de reducere a impozitelor și taxelor nu sunt însoțite de măsuri coerente de compensare (cum ar fi creșterea bazei de impozitare/majorarea altor categorii de impozite şi taxe sau reducerea cheltuielilor); - regula privind deficitul structural (obiectiv pe termen mediu de -1% din PIB) este încălcată în 2016, dar și în perioada 2017-2019. Proiectele de ordonanță ale Guvernului privind cele doua rectificări ale bugetului de stat pe anul 2016 stipulează derogările corespunzătoare de la regulile fiscale mai sus menționate și redefinește plafoanele din Legea