Raportul anual al Consiliului Fiscal

anii 2010 și 2011, 34 Exceptând anii 2005, 2009, 2016 și 2020. 44 consolidarea fiscală fiind realizată cu un pas mediu de ajustare de 3 pp anual, în principal pe partea de cheltuieli. Acest proces a fost însă brusc inversat începând cu anul 2016, în urma intrării în vigoare a noului Cod Fiscal care a adus o amplă relaxare fiscală concomitent cu legiferarea unor majorări importante de cheltuieli permanente (salarii și pensii35). Menținerea caracterului expansionist al politicii fiscale în condițiile unei deviații PIB pozitive începând cu anul 2017, precum și eludarea deliberată a regulilor instituite de TSCG și LRFB privind menținerea țintei de deficit structural, au contribuit la deteriorarea rapidă a poziției finanțelor publice, execuția bugetară a anului 2019 încheindu-se cu un deficit ESA de -4,4% din PIB, semnificativ peste limita admisă de 3%. Astfel, România a intrat sub incidența Procedurii de Deficit Excesiv din martie 2020, aceasta fiind menținută chiar și în contextul activării clauzei derogatorii generale a PSC. Declanșarea pandemiei COVID-19 a survenit în condițiile în care România avea un deficit structural de aproape 5% din PIB potențial, cel mai ridicat din UE, care a limitat mult spațiul de manevră în combaterea efectelor generate de aceasta, anul 2020 încheindu-se cu un deficit structural de 7,8% 36 din PIB potențial. În condițiile evoluției ciclice adverse37 cauzate de pandemie, politica fiscal-bugetară din anul 2020 a fost anti-ciclică, având un caracter puternic stimulativ (impuls fiscal de 2,9 pp), pe fondul măsurilor de sprijinire a economiei, populației și sectorului de sănătate la care s-au adăugat creșteri de cheltuieli (majorări ale punctului de pensie și ale alocațiilor pentru copii) și reduceri de taxe și impozite decise anterior declanșării pandemiei (eliminarea supra-accizei și a taxei pe activele bancare). Anul 2021 a consemnat o reducere a deficitului bugetar potrivit metodologiei ESA 2010 până la nivelul de 7,1% din PIB pe fondul redresării cadrului macroeconomic și al recuperării peste așteptări a obligațiilor bugetare aferente anului 2020 care fuseseră amânate la plată de agenții economici. Aceste evoluții favorabile ar fi permis o reducere mai amplă a deficitului bugetar față de nivelul efectiv înregistrat, însă veniturile suplimentare au fost alocate integral pentru majorări ale agregatelor de cheltuieli fiind chiar consemnate creșteri suplimentare ale cheltuielilor bugetare. Această situație complică perspectiva procesului de consolidare bugetară pe termen mediu deoarece o parte din veniturile suplimentare încasate în anul 2021 sunt temporare sau se datorează dinamicii ciclice favorabile a economiei, în timp ce o parte și mai însemnată din sporul de cheltuieli a fost generată de creșteri de cheltuieli permanente care afectează soldul bugetar structural. Astfel, deși deficitul bugetar s-a diminuat cu 2,2 pp în 2021 față de anul precedent, pasul de ajustare al deficitului structural a fost de doar 1,5 pp, de la 7,8% în 2020 la 6,3% în 2021. Construcția bugetară pentru anul 2022 a avut în vedere o țintă de deficit bugetar de 6,2% din PIB conform metodologiei ESA 2010, fiind proiectată o traiectorie de revenire sub pragul de 3% din PIB începând cu anul 2024. Această evoluție este compatibilă, potrivit MF, cu o reducere a deficitului structural cu 3,6 pp din PIB potențial până în anul 2025, la finele orizontului de prognoză persistând o 35 Începând cu anul 2017 s-au legiferat creșteri ad-hoc ale punctului de pensie (+65% între 2017-2020). 36 Conform bazei de date AMECO. De notat că nivelul deficitului structural este identic în evaluarea CE cu cel al deficitului ajustat ciclic. 37 Conform CE, de la un exces de cerere de 2% din PIB potențial în 2019, la un deficit de cerere de 4,8% în 2020. 45 deviație de 1,8 pp de la obiectivul pe termen mediu38. Procesul de consolidare este susținut, în viziunea MF, pe partea de venituri prin creșterea eficienței colectării și accelerarea absorbției fondurilor europene (din CFM și PNRR), iar pe partea de cheltuieli prin înghețarea majorității salariilor din sectorul public și prin ritmuri de creștere în termeni nominali inferioare dinamicii PIB nominal pentru cheltuielile cu bunuri și servicii și cele cu asistența socială. Totodată, este de remarcat că procesul de consolidare bugetară pe termen mediu este proiectat în mod substanțial pe partea de cheltuieli. În analizele sale, CF a subliniat situația fiscală deosebit de dificilă în care se află România, ilustrată prin nivelul insuficient al veniturilor bugetare în raport cu cheltuielile, precum și prin mărimea deficitului structural și a deficitelor externe. Dat fiind contextul internațional complicat și suprapunerea de crize cu care se confruntă atât România, cât și UE, este nevoie de o combinație de măsuri macroeconomice care să încerce să evite intrarea în recesiune , ceea ce implică implementarea graduală a procesului de consolidare bugetară. CF a subliniat că această consolidare nu poate fi realizată numai pe latura cheltuielilor bugetare deoarece domenii critice (precum sănătatea publică și educația) sunt în mod cronic sub-finanțate, conflictul militar de la granițe reclamă creșterea cheltuielilor de apărare și securitate, iar impactul schimbărilor climatice și tranziția energetică necesită întărirea capacității de intervenție a statului în momente foarte complicate. Astfel, consolidarea bugetară prin creșterea veniturilor fiscale reprezintă o problemă de securitate economică și de solidaritate națională pentru ca bugetul public să poată face față la nevoi foarte mari actuale și viitoare. În acest sens, CF apreciază că România poate obține un spor considerabil de venituri bugetare printr-o colectare mai bună și prin reducerea multitudinii de excepții și portițe existente în regimul fiscal actual39. III.4. Veniturile bugetare Veniturile BGC, nete de impactul schemelor de compensare a obligațiilor restante față de buget de tip swap (în sumă de 0,66 mld. lei), au crescut în anul 2021 cu 17,9% (+57,5 mld. lei) față de anul precedent sub impactul a doi factori principali: recuperarea obligațiilor bugetare aferente anului 2020 care fuseseră amânate la plată de agenții economici și redresarea cadrului macroeconomic, PIB real înregistrând un ritm de creștere de 5,9%. Astfel, veniturile bugetare s-au situat la un nivel de aproape 379 mld. lei (reprezentând circa 32,1% din PIB) ce consemnează o creștere cu 1,7 pp față de nivelul de 30,4% din PIB înregistrat în anul 2020. Această evoluție a fost determinată în principal de creșterea ponderii veniturilor fiscale (+1,5 pp), celelalte categorii înregistrând modificări mai reduse: contribuții de asigurări sociale 38 Conform Programului de Convergență 2022-2025. 39 Pentru o analiză mai aprofundată privind necesitatea creșterii veniturilor fiscale în România și căutarea de soluții pentru atingerea acestui deziderat, poate fi consultat studiul „Consolidarea bugetară și creșterea veniturilor fiscale – Necesitate vitală pentru stabilitatea și securitatea economică a României” realizat de un Grup de lucru sub coordonarea Consiliului Fiscal (http://www.consiliulfiscal.ro/Analiza_sistem_fiscal_RO.pdf). 46 (+0,2 pp), sume primite de la UE (+0,1 pp), respectiv venituri nefiscale (-0,1 pp). Așa cum s-a menționat mai sus, trebuie avut în vedere că execuția cash a veniturilor fiscale și a contribuțiilor de asigurări sociale, aferente anului 2021, a fost influențată în mod favorabil de recuperarea obligațiilor amânate la plată de agenții economici în anul anterior. Acest surplus de venituri, cu impact semnificativ asupra execuției bugetare aferente anului 2021, are un caracter excepțional și temporar, astfel că nu este de așteptat ca evoluții similare să survină și în anii următori. Veniturile fiscale au înregistrat creșteri la nivelul majorității agregatelor componente, cele mai ample fiind consemnate în cazul veniturilor din: TVA (+1 pp, și pe fondul creșterii consumului final al gospodăriilor populației cu 13,9%), impozitul pe profit (+0,2 pp), taxa pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (+0,1 pp), și impozitul pe salarii și venit (+0,1 pp, susținute de dinamica pozitivă a câștigului salarial mediu brut și a numărului mediu de salariați, acești factori exercitând un impact favorabil și asupra încasărilor din contribuții de asigurări sociale). În ceea ce privește veniturile nefiscale (-0,1 pp), scăderea ponderii acestora în PIB reflectă o dinamică mai rapidă a PIB nominal (care a crescut cu 11,6%, pe fondul unui deflator de 5,4%) față de dinamica acestui agregat bugetar care s-a majorat cu 1,6 mld. lei, reprezentând un avans de doar 6,6%. Nu în ultimul rând, evoluția sumelor primite de la UE reflectă, în afară de sumele destinate luptei cu pandemia COVID-19, și impactul fondurilor destinate agriculturii 40 și prefinanțările acordate sectorului neguvernamental care nu reprezintă venituri efective ale administrației publice. Astfel, sumele aferente cadrului financiar 2014- 2020 s-au majorat cu circa 5,9 mld. lei față de anul 2020 (creșterea fiind de aproximativ 5 mld. lei dacă se elimină impactul fondurilor destinate agriculturii), în timp ce absorbția efectivă de fonduri structurale, calculată pe baza rambursărilor CE, a avansat cu aproape 13,9 mld. lei41. Comparativ cu proiecția bugetară inițială, veniturile BGC încasate în anul 2021, nete de impactul schemelor de compensare de tip swap, au consemnat o creștere de amploare, cu 14,9 mld. lei (reprezentând +1,3 pp din PIB). Această evoluție favorabilă s-a datorat unor depășiri semnificative ale proiecțiilor inițiale în cazul veniturilor fiscale (+1,5 pp) și al contribuțiilor de asigurări (+0,6 pp), contrabalansate parțial de minusurile înregistrate la sumele primite de la UE (-0,8 pp) și venituri nefiscale (-0,1 pp). Trebuie menționat că depășirea țintelor de încasări propuse prin proiectul de buget se datorează, în principal, următorilor factori: evoluțiile macroeconomice mai favorabile decât cele anticipate la momentul elaborării proiectului de buget și comportamentul firmelor care au rambursat într-o proporție însemnată impozitele și taxele amânate la plată în anul 2020, peste nivelul estimat în bugetul inițial. În cazul veniturilor fiscale, situarea peste proiecția inițială se datorează în principal încasărilor din: TVA (+0,8 pp), impozit pe profit (+0,2 pp), impozit pe salarii și venit (+0,2 pp, acest agregat beneficiind și de o evoluție mai favorabilă a pieței muncii în raport cu estimările inițiale), accize (+0,1 pp) și alte impozite și taxe pe bunuri și servicii (+0,1 pp), în timp ce ținta pentru încasările din taxa pe utilizarea bunurilor, 40 Sume acordate prin Fondul European de Garantare Agricolă (FEGA), prin Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR) și prin Fondul European pentru Pescuit și Afaceri Maritime (FEPAM). 41 Conform stadiului absorbției la 31 decembrie 2020, respectiv la 31 decembrie 2021, publicat de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (MIPE). 47  autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități (-0,1 pp) nu a fost îndeplinită din cauza amânării licitației pentru închirierea benzilor de frecvență 5G de către operatorii de telefonie mobilă. Depășirea încasărilor programate din contribuții de asigurări se datorează și evoluției mai favorabile a pieței muncii în raport cu estimările inițiale, în timp ce minusul înregistrat de veniturile nefiscale reflectă neîndeplinirea nivelului prognozat al încasărilor din dividende plătite de companiile de stat sau încasarea cu întârziere a acestora. Categoria de venituri care a consemnat cea mai amplă neîndeplinire a țintei propuse prin bugetul pe anul 2021 este reprezentată de sumele primite de la UE, execuția tuturor elementelor componente ale acestui agregat situându-se semnificativ sub proiecțiile inițiale, după cum urmează: fondurile destinate agriculturii (-3,5 mld. lei față de bugetul inițial), fondurile structurale (-3,1 mld. lei), respectiv alte sume primite de la UE (-2,4 mld. lei). III.4.1. TVA și accize Încasările din TVA în standarde cash, nete de Graficul 5: Venituri din TVA în anul 2021 impactul schemelor de compensare de tip swap, (mld. lei) au înregistrat în anul 2021 un nivel de 79,2 mld. lei, situându-se cu 9,6 mld. lei peste nivelul 90 0.5 0.2 prevăzut în proiectul inițial de buget. În graficul 80 0.5 0.1 alăturat este prezentată evoluția încasărilor și a 70 schemelor de compensare programate în 60 proiectul de buget și cu ocazia rectificărilor 50 bugetare, comparativ cu valorile efectiv 40 79.1 79.2 înregistrate în execuția bugetară. Astfel, ambele 69.6 74.1 30 rectificări bugetare au operat revizuiri pozitive de amploare ale acestui agregat bugetar (+4,4 mld. 20 lei, respectiv +5 mld. lei) ca urmare a faptului că 10 agenții economici au rambursat peste așteptări 0 impozitele și taxele amânate la plată în anul 2020, Program R1 R2 Execuție inițial 2021 dar și pe fondul evoluțiilor macroeconomice mai Fără scheme de compensare Swap favorabile decât cele anticipate inițial. Sursa: MF În opiniile sale asupra proiectelor de rectificare bugetară CF nu a exprimat rezerve cu privire la nivelurile propuse pentru încasările din TVA, considerând că acestea sunt justificate de cei doi factori menționați mai sus. Execuția finală a anului 2021 a confirmat revizuirile pozitive operate pe parcurs, nivelul veniturilor din TVA depășind cu 0,1 mld. lei estimările de la cea de a doua rectificare. Trebuie menționat că depășirea semnificativă (+9,6 mld. lei) a nivelului programat al încasărilor din TVA survine în contextul manifestării următorilor factori: - La momentul realizării proiectului de buget, MF a fundamentat prognoza de venituri în baza unei abordări conservatoare care a reflectat doar parțial recuperarea unor sume amânate la plată de agenții 48  economici. Astfel, ajustând punctul de plecare al proiecției (încasările din TVA din anul 2020) cu volumul obligațiilor referitoare la TVA amânate la plată de agenții economici (de peste 5 mld. lei) și cu rambursările accelerate de TVA realizate în anul 2020 (de aproximativ 2,2 mld. lei, reprezentând un element cu caracter excepțional), și aplicând creșterea de 6,1%, prognozată la acel moment de CNSP pentru consumul final al gospodăriilor populației, exclusiv componenta de autoconsum și IFSLSG 42 (baza macroeconomică relevantă43 pentru încasările din TVA), reiese că acest agregat era subestimat în bugetul inițial cu circa 2-3 mld. lei, fără a lua în calcul sumele preconizate a se recupera în anul 2021; - Ultimele date disponibile indică o creștere efectivă a bazei macroeconomice relevante cu aproximativ 13,9%, fapt ce justifică o majorare a încasărilor din TVA cu circa 5 mld. lei față de nivelul programat; - Nu în ultimul rând, execuția bugetară a anului 2021 indică o recuperare peste așteptări a obligațiilor amânate la plată de agenții economici în anul anterior, în cazul încasărilor din TVA fiind înregistrat un plus de venituri de circa 4 mld. lei. Cumulând efectele tuturor factorilor menționați anterior, se constată că aceștia justifică o majorare a încasărilor din TVA față de nivelul prevăzut în bugetul inițial situată cel mai probabil între 11 și 12 mld. lei. În acest context, depășirea cu doar 9,6 mld. lei a nivelului programat pentru încasările din TVA poate sugera o înrăutățire a colectării acestui agregat bugetar. Comparativ cu anul precedent, nivelul încasărilor corespunzătoare acestui agregat bugetar, nete de impactul schemelor de tip swap, a crescut cu 30,5% (+18,5 mld. lei). Pentru a fundamenta rezultatele analizei realizate mai sus, se poate investiga performanța încasărilor din TVA și prin realizarea unei proiecții ex-post a acestui agregat bugetar și compararea sa cu realizările efective. Astfel, pornind de la execuția bugetară pe anul 2020 a veniturilor din TVA (ajustată, așa cum s-a menționat anterior, cu volumul obligațiilor amânate la plată de agenții economici și cu valoarea rambursărilor accelerate de TVA), s-a aplicat creșterea cu 13,9% a cheltuielilor cu consumul final al populației (exclusiv componenta de autoconsum și IFSLSG) și apoi au fost adăugate sumele recuperate din obligațiile referitoare la TVA amânate la plată în 2020 (estimate la circa 4 mld. lei). Sub impactul acestor factori, proiecția ex-post a încasărilor din TVA pentru anul 2021 se situează la 81-82 mld. lei, în timp ce execuția efectivă a consemnat un nivel de 79,2 mld. lei. Aceste rezultate confirmă existența unei diferențe nefavorabile care poate sugera o